生活垃圾處理行業主管部門、監管體制及主要法律法規政策分析（2021年）

垃圾處理文爭 2021-11-01 05:55 來源：智研咨詢

（一）所屬行業

根據發改委于2019年10月30日發布的《產業結構調整指導目錄（2019年本）》，垃圾焚燒發電成套設備、城鎮垃圾及其他固體廢棄物減量化、資源化、無害化處理和業務屬于“環境保護與資源節約綜合利用產業”，為鼓勵類行業。

根據《國民經濟行業分類》（2017年修訂）生活垃圾處理行業屬于“水利、環境和公共設施管理業”下的“環境衛生管理”（N7820）。

根據證監會《上市公司行業分類指引》（2012年修訂）行業為“水利、環境和公共設施管理業”大類的“生態保護和環境治理業（N77）”。

（二）行業管理體制及主要法規政策

1、行業主管部門和監管體制

城市生活垃圾處理行業的監管包括公共事業管理、環境保護、電力和投資建設等方面。其中，住建部及地方市政公用事業主管部門是行業主管部門；國家及地方環保部門負責對環保工作的監督管理；國家及地方能源管理部門負責對電力工作的監督管理；國家及地方發改部門負責垃圾焚燒發電投資建設項目的核準。在行業協會方面，本行業受到中國城市環境衛生協會和中國環境保護產業協會等的指導和監督。

主要監管部門及行業協會的職責情況如下：

部門	職責
住建部及地方市政公用事業主管部門	國務院建設主管部門（住建部）負責全國市政公用事業特許經營活動的指導和監督工作；省、自治區人民政府建設主管部門負責本行政區域內的市政公用事業特許經營活動的指導和監督工作；直轄市、市、縣人民政府市政公用事業主管部門依據人民政府的授權，負責本行政區域內的市政公用事業特許經營的具體實施。
國家及地方環保部門	國家生態環境部是國務院直屬的環境保護最高行政部門，統管全國的環境保護工作，其主要職責包括擬定國家環境保護方針、政策、法規和行政規章；制定和發布國家環境質量標準和污染物排放標準；指導和協調地方、各部門以及跨地區、跨流域的重大環境問題等。地方環保部門的主要職責是制定地方環境質量標準或污染物排放標準；定期發布環境狀況公告；對管轄范圍內的排污單位進行現場檢查；對管轄范圍內的環境狀況進行調查和評價，以及擬定環境保護規劃等。
國家及地方能源管理部門	國家能源局為國家發改委管理的國家局，其主要職責是：擬訂并組織實施能源發展戰略、規劃和政策，推進能源體制改革，負責能源監督管理等。地方能源管理部門為地方發改委管理的能源監管辦、能源監管局，其主要職責是：科學分析、細致研究、突出重點，充分發揮地方能源監管職能；激活管轄范圍內的行業活力；促進地方經濟發展等。
國家及地方發改部門	國家發改委負責提出全社會固定資產投資總規模、規劃重大項目和生產力布局；負責資源綜合利用認定的組織協調和監督管理；負責制訂垃圾焚燒發電標桿電價；發改委各級部門負責對垃圾焚燒發電項目進行評估和審批。
中國城市環境衛生協會	中國城市環境衛生協會是全國性、行業性的非營利社會組織。協會主要活動包括制訂行業管理、行業自律規范以及服務標準；參與制定國家行業發展規劃；開展法律、法規和行業發展及其技術經濟政策研究；評估、審查和推廣新技術、新產品、新工藝以及科研成果。協會下設生活垃圾處理專業委員會、建筑垃圾管理專業委員會、市容環境衛生管理專業委員會等專業委員會。
中國環境保護產業協會	中國環境保護產業協會是全國性、行業性的非營利性社會組織。協會主要活動包括開展全國環保產業調查，環保技術評價與驗證，參與制訂國家環保產業發展規劃、技術經濟政策、行業技術標準等；為企業提供技術、設備、市場信息；組織實施環境保護產業領域的產品認證、工程示范、技術評估與推廣。

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2、行業主要法律法規

近年來，國家不斷通過制定相關法律法規和行業政策提升環境保護力度，引導和推進行業市場化發展。

目前我國關于本行業的法律法規主要有：

序號	名稱	實施時間
1	《中華人民共和國環境保護法》（2014年修訂）	2015年1月
2	《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（2020年修訂）	2020年9月
3	《建設項目環境保護管理條例》（2017年修訂）	2017年10月
4	《建設工程質量管理條例》（2019年修訂）	2019年4月
5	《中華人民共和國大氣污染防治法》（2018年修訂）	2018年10月
6	《中華人民共和國環境影響評價法》（2018年修訂）	2018年12月
7	《建設工程安全生產管理條例》	2004年2月
8	《市政公用事業特許經營管理辦法》（2015年修訂）	2015年5月
9	《中華人民共和國可再生能源法》（2009年修訂）	2010年4月
10	《城市生活垃圾管理辦法》（2015年修訂）	2015年5月
11	《中華人民共和國水污染防治法》（2017年修訂）	2018年1月
12	《中華人民共和國循環經濟促進法》（2018年修訂）	2018年10月
13	《中華人民共和國環境保護稅法》（2018年修訂）	2018年10月

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3、產業政策

城市生活垃圾處理屬于國家鼓勵的資源綜合利用行業，有關部門頒布了一系列鼓勵及扶持行業發展的政策性文件，近年來的主要文件包括：

（1）行業發展規劃政策

行業發展規劃政策

序號	實施時間	文件名稱	頒布部門	相關主要內容
1	2021年3月	中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要	全國人民代表大會	加快垃圾焚燒設施建設，城市生活垃圾日清運量超過300噸地區實現原生垃圾零填埋，開展小型生活垃圾焚燒設施建設試點。
2	2020年7月	《關于印發的通知》（發改環資[2020]1257號）	國家發改委、住房城鄉建設部、生態環境部	生活垃圾日清運量超過300噸的地區，要加快發展以焚燒為主的垃圾處理方式，適度超前建設與生活垃圾清運量相適應的焚燒處理設施，到2023年基本實現原生生活垃圾“零填埋”。鼓勵跨區域統籌建設焚燒處理設施。在生活垃圾日清運量不足300噸的地區探索開展小型生活垃圾焚燒設施試點。垃圾焚燒發電設施要嚴格落實環境監管“裝、樹、聯”要求，逐步提高設施設計和建設標準，推動建設“鄰利”型生活垃圾焚燒設施。
3	2019年6月	《關于在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》	住建部，發改委，生態環境部等	要加快建立與生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸相匹配的分類處理系統，加強生活垃圾處理設施的規劃建設，滿足生活垃圾分類處理需求。分類收集后的有害垃圾，屬于危險廢物的，應按照危險廢物進行管理，確保環境安全。根據分類后的干垃圾產生量及其趨勢，“宜燒則燒”“宜埋則埋”，加快以焚燒為主的生活垃圾處理設施建設，切實做好垃圾焚燒飛灰處理處置工作。
4	2018年12月	《國務院辦公廳關于印發“無廢城市”建設試點工作方案的通知》（國辦發[2018]128號）	國務院	到2020年，系統構建“無廢城市”建設指標體系，探索建立“無廢城市”建設綜合管理制度和技術體系，試點城市在固體廢物重點領域和關鍵環節取得明顯進展，大宗工業固體廢物貯存處置總量趨零增長、主要農業廢棄物全量利用、生活垃圾減量化資源化水平全面提升、危險廢物全面安全管控，非法轉移傾倒固體廢物事件零發生，培育一批固體廢物資源化利用骨干企業。
5	2018年6月	《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》（國發[2018]22號）	國務院	到2020年，實現所有城市和縣城生活垃圾處理能力全覆蓋，基本完成非正規垃圾堆放點整治；推進垃圾資源化利用，大力發展垃圾焚燒發電。推進農村垃圾就地分類、資源化利用和處理，建立農村有機廢棄物收集、轉化、利用網絡體系。
6	2017年12月	《關于進一步做好生活垃圾焚燒發電廠規劃選址工作的通知》（發改環資規[2017]2166號）	國家發改委、住建部、能源局、生態環境部、國土資源部	應提早規劃、合理布局、明確廠址，切實保障生活垃圾焚燒發電廠有序建設。項目選址應符合與“三區三線”配套的綜合空間管控措施要求，盡量遠離生態保護紅線區域。項目選址確定后，禁止擅自改變用途，嚴格控制周邊土地開發利用。
7	2017年3月	《生活垃圾分類制度實施方案》	國家發改委、住建部	加快危險廢物處理設施建設，確保分類后的有害垃圾得到安全處置。統籌規劃建設生活垃圾終端處理利用設施，積極探索建立集垃圾焚燒、餐廚垃圾資源化利用、再生資源回收利用、垃圾填埋、有害垃圾處置于一體的生活垃圾協同處置利用基地，安全化、清潔化、集約化、高效化配置相關設施。

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（2）電力及財稅政策

電力及財稅政策

序號	時間	文件名稱	頒布部門	相關主要內容
1	2020年9月	《完善生物質發電項目建設運行的實施方案》（發改能源〔2020〕1421號）	國家發改委、財政部、國家能源局	a、2020年申請中央補貼的項目須符合以下條件：（1）納入生物質發電國家、省級專項規劃。（2）2020年1月20日（含）以后全部機組并網的當年新增生物質發電項目。（3）符合國家相關法律法規、產業政策、技術標準等要求，配套建設高效治污設施，垃圾焚燒發電項目所在城市已實行垃圾處理收費制度。b、未納入2020年中央補貼規模的已并網項目，結轉至次年依序納入。c、自2021年1月1日起，規劃內已核準未開工、新核準的生物質發電項目全部通過競爭方式配置并確定上網電價。
2	2020年9月	《關于有關事項的補充通知》（財建〔2020〕426號）	國家發改委、財政部、國家能源局	明確生物質發電項目，包括農林生物質發電、垃圾焚燒發電和沼氣發電項目，全生命周期合理利用小時數為82500小時。項目全生命周期補貼電量=項目容量×項目全生命周期合理利用小時數。其中，項目容量按核準（備案）時確定的容量為準。如項目實際容量小于核準（備案）容量的，以實際容量為準。在未超過項目全生命周期合理利用小時數時，按可再生能源發電項目當年實際發電量給予補貼。納入可再生能源發電補貼清單范圍的項目，所發電量超過全生命周期補貼電量部分，不再享受中央財政補貼資金，核發綠證準許參與綠證交易。生物質發電項目自并網之日起滿15年后，無論項目是否達到全生命周期補貼電量，不再享受中央財政補貼資金，核發綠證準許參與綠證交易。
3	2020年1月	《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》（財建〔2020〕4號）	財政部、國家發展改革委、國家能源局	明確增量以收定支，2020年新增補貼50億，風能光伏2021年退補，生物質由發改委研究具體辦法；2016年-2019年存量項目（即前七批外的已并網項目）按照清單制審核納入補貼，由電網企業負責。
4	2020年1月	《可再生能源電價附加補助資金管理辦法》（財建〔2020〕5號）	財政部、國家發改委、能源局	再次明確增量“以收定支”原則。本辦法印發后需補貼的新增可再生能源發電項目由財政部根據補助資金年度增收水平、技術進步和行業發展等情況，合理確定補助資金當年支持的新增可再生能源發電項目補貼總額。本辦法印發前需補貼的存量可再生能源發電項目，按照規模管理的需納入年度建設規模管理范圍，并按流程經電網企業審核后納入補助項目清單。
5	2020年3月	《關于開展可再生能源發電補貼項目清單審核有關工作的通知》（財辦建〔2020〕6號）	財政部	“第八批”目錄開啟申報，要求垃圾發電項目必須于2018年1月底前全部機組并網完成。
6	2016年3月	《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法》的通知（發改能源[2016]625號）	國家發改委	可再生能源發電全額保障性收購是指電網企業（含電力調度機構）根據國家確定的上網標桿電價和保障性收購利用小時數，結合市場競爭機制，通過落實優先發電制度，在確保供電安全的前提下，全額收購規劃范圍內的可再生能源發電項目的上網電量。
7	2015年7月	財政部、國家稅務總局《關于印發〈資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄〉的通知》（財稅[2015]78號）	財政部、國家稅務總局	從事垃圾處理、污泥處理處置勞務，享受即征即退70%的稅收優惠。已享受本通知規定的增值稅即征即退政策的納稅人，因違反稅收、環境保護的法律法規受到處罰（警告或單次1萬元以下罰款除外）的，自處罰決定下達的次月起36個月內，不得享受本通知規定的增值稅即征即退政策。
8	2014年12月	《國家發展改革委辦公廳關于加強和規范生物質發電項目管理有關要求的通知》（發改辦能源[2014]3003號）	國家發改委	鼓勵發展生物質電熱聯產；提出規范項目管理，城鎮生活垃圾焚燒發電項目由地方政府核準。
9	2012年4月	《國家發展改革委關于完善垃圾焚燒發電價格政策的通知》（發改價格[2012]）801號）	國家發改委	以生活垃圾為原料的垃圾焚燒發電項目，均先按其入廠垃圾處理量折算成上網電量進行結算，每噸生活垃圾折算上網電量暫定為280千瓦時，并執行全國統一垃圾發電標桿電價每千瓦時0.65元；其余上網電量執行當地同類燃煤發電機組上網電價。