一、“EPC+F”模式

是由政府或政府授權的項目業主選擇投資建設人，并由投資建設人負責項目設計、采購、施工建設以及籌資，待項目竣工后，再由項目業主按照合同約定支付墊資的一種模式。

“EPC+F”模式，客觀上繞開規范的PPP操作流程，未做財政承受力論證，極易引致地方政府隱性債務。“EPC+F”實質即墊資施工、延期支付、雙方約定延期支付時的懲罰措施。當前很多EPC招標項目，其本質都是“墊資”或者“延期支付”的方式，核心是由中標EPC總包擔保“墊資”建設，承債主體成為了EPC總包單位，這種模式嚴重違反了《政府投資條例》的規定。

二、“F+EPC”模式

由政府或政府授權的項目業主招募“F”端，與項目業主單位共同組建項目SPV公司，“F”端占股70%以上，項目業主公司象征性出資占股，籌集項目資本金（大概總項目20~30%）,再由SPV公司向銀行以項目貸來實現建設資金的融資建設。

從實際中發現，很多工程局投資公司基本上都是以“F”端解決資本金來實現，后續就是靠銀行貸款實現融資，但是隨著財政部及銀保監對于資金監管的力度加大，很多項目想通過銀行實現項目貸，難度越來越大，甚至有些類型的項目已經不可能了，因此全國很多項目都出現只解決資本金后續建設資金無法解決的尷尬局面。

三、“社會投資人+EPC”模式

社會投資人，其本質是通過資金方通過股權融資的方式對項目進行投資，社會投資人投資建設，建設資金采用直接融資的方式實現，非采用銀行項目貸的方式，EPC總包單位實現建設，類似房地產一直使用的“代融代建”，業主單位以資產采購的方式，實現項目資產的回購。

“社會投資人+EPC”模式區別于“EPC+F”、“F+EPC”模式有兩項核心特征：資產性和經營性。

資產性：承包人所持有的項目公司股權，不能設置有固定收益或明股實債安排，不能將項目公司股權與固定的付款責任聯系起來，項目公司股權所對應的項目資產應視為是承包人所有。

經營性：項目必須能夠通過自身運營獲取收益，能夠通過項目回款覆蓋全部或大部分建設成本，承包人也會相應承擔一定的經營風險，而不能單純是政府平臺投資建設的基礎設施項目。

因此，在現行法律法規框架下，“社會投資人+EPC”模式的合規要求為：既然企業是投資人，項目資本金由企業出，那就是企業投資項目，不是政府投資項目。不同于BT模式，項目業主是政府或城投，施工企業墊資后，以政府的回購款、延期支付的工程款獲得回收，在“社會投資人+EPC”模式下，項目誰投資就是誰的，投資人要靠項目本身產生的收入回收投資款、歸還墊資。因此，真正的“社會投資人+EPC”合作模式值得探索。

四、結論

“EPC+F”模式、“F+EPC”模式，對地方政府來說，不能列入預算，都可能導致地方政府隱性債務；對投資人來說，可能承擔政府付費風險；對銀行來說，無法保證其合規，發放貸款意愿不高。

《政府投資條例》頒布后，“EPC+F”模式由于涉嫌施工單位墊資建設政府投資項目，因違規而難以實施，國資委要求國企降負債，減少投資類項目比例，增加現匯項目比例，投資類項目需要報集團總部審核通過方可實施，以便降低企業負債。國企在當前形勢下很難大量作為“F”端介入融資環節，衍生出了以“社會投資人+EPC”為代表的的新模式。

如果項目具備充分經營性收入，社會投資人在項目進行過程中可以作為資產所有權人，則可以考慮探索采用“社會投資人+EPC”模式。沒有經營性收入的政府投資項目不能采用“社會投資人+EPC”項目模式，但是這些項目對于緩解地方政府穩增長壓力有幫助。

地方政府財權和事權分離，財政承受能力有限，社會資本方出于獲取施工項目利益考慮，有參與地方基礎設施建設的意愿。如果地方政府“招安”這些民間資本，在提供充足投資回報的同時地區經濟可以平穩發展，是各方均獲益的事情。