環保行業主管部門、監管體制及主要法律法規政策分析（2021年）

環保文爭 2021-10-19 03:24 來源：智研咨詢

（一）所屬行業

環保行業根據中國證監會《上市公司行業分類指引（2012年修訂）》，隸屬于“水利、環境和公共設施管理業”（N）下的“生態保護和環境治理業”（N77）。

（二）行業主管部門、監管體制、主要法律法規和政策

1、行業主管部門及監管體制

住建部及地方市政公用事業主管部門是行業主管部門；生態環境部及地方生態環境保護部門負責對環保工作的監督管理；國家發改委及地方發改部門負責垃圾焚燒發電投資建設項目的核準；國家能源局及地方能源管理部門負責對電力工作的監督管理。此外，本行業還受到中國環境保護產業協會、中國城市環境衛生協會等行業自律組織的指導和監督。

（1）住建部及地方市政公用事業主管部門

住建部負責全國市政公用事業特許經營活動的指導和監督工作；省、自治區人民政府建設主管部門負責本行政區域內的市政公用事業特許經營活動的指導和監督工作；直轄市、市、縣人民政府市政公用事業主管部門依據人民政府的授權，負責本行政區域內的市政公用事業特許經營的具體實施。

（2）生態環境部及地方生態環境保護部門

生態環境部是國務院直屬的環境保護最高行政部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理，其主要職責包括擬定國家環境保護方針、政策、法規和行政規章；制定和發布國家環境質量標準和污染物排放標準；指導和協調地方、各部門以及跨地區、跨流域的重大環境問題等。地方生態環境保護部門負責對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理，并對環保企業從事環保設施運營的資質進行管理。

（3）國家發改委及地方發改部門

國家發改委負責提出全社會固定資產投資總規模、規劃重大項目和生產力布局；負責資源綜合利用認定的組織協調和監督管理；負責制訂垃圾焚燒發電標桿電價。地方發改部門負責對垃圾焚燒處理項目進行評估和審批（核準）。
國家能源局為國家發改委管理的國家局，其主要職責是：擬訂并組織實施能源發展戰略、規劃和政策，推進能源體制改革，負責能源監督管理等。地方能源管理部門主要職責是：科學分析、細致研究、突出重點，充分發揮地方能源監管職能；激活區域內的行業活力；助力地方經濟發展等。

（4）中國環境保護產業協會

中國環境保護產業協會是從事生態環境保護相關的全國性行業組織，其主要業務包括：建立行業自律機制；參與制定生態環境保護的法律法規、發展規劃、經濟政策、技術政策等；接受政府委托，承擔本行業相關標準、規范的研究、編制工作，制定、發布團體標準；開展環保先進技術推廣、示范及咨詢服務；開展國內外行業交流與合作等。中國環境保護產業協會下設固體廢物處理利用委員會、循環經濟專業委員會、城市生活垃圾處理委員會等專業委員會。

（5）中國城市環境衛生協會

中國城市環境衛生協會是全國性、行業性的非營利社會組織，其主要業務范圍包括：協助政府部門研究制訂行業發展規劃和相關政策、法規、標準；健全自律性行業規范和職業道德準則，大力推進行業誠信建設，規范市場秩序；開展新技術、新產品和示范項目評估、推廣工作；開展學術研討與經驗交流，搭建行業公共服務平臺等。中國城市環境衛生協會下設生活垃圾處理專業委員會、垃圾滲瀝液處理專業委員會、生活垃圾分類與減量專業委員會、污泥處理處置專業委員會等專業委員會。

2、行業主要法律法規和政策

（1）行業主要法律法規

行業相關的法律法規主要包括：

行業相關的法律法規

法律法規	施行時間
《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》	2020年9月
《排污許可管理辦法（試行）》	2019年8月
《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》	2019年1月
《中華人民共和國環境影響評價法》	2018年12月
《中華人民共和國循環經濟促進法》	2018年11月
《中華人民共和國節約能源法》	2018年11月
《中華人民共和國大氣污染防治法》	2018年11月
《生活垃圾焚燒發電建設項目環境準入條件（試行）》	2018年3月
《中華人民共和國水污染防治法》	2018年1月
《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》	2017年11月
《建設項目環境保護管理條例》	2017年10月
《中華人民共和國水法》	2016年7月
《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》	2015年6月
《市政公用事業特許經營管理辦法》	2015年5月
《中華人民共和國環境保護法》	2015年1月
《城鎮排水與污水處理條例》	2014年1月
《中華人民共和國清潔生產促進法》	2012年7月
《中華人民共和國可再生能源法》	2010年4月
《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》	2006年1月
《電力業務許可證管理規定》	2005年12月

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（2）行業政策

行業為國家產業政策鼓勵和支持發展的行業。近年來，國務院與相關部門出臺了一系列支持和推動垃圾焚燒發電、污泥處置、滲瀝液處理及垃圾填埋行業發展的政策文件，主要包括：

行業政策

時間	文件	頒布部門	主要相關內容
2020年2月	《關于貫徹落實促進非水可再生能源發電健康發展若干意見，加快編制生活垃圾焚燒發電中長期專項規劃的通知》	國家發改委	各地必須嚴格按照《關于進一步做好生活垃圾焚燒發電廠規劃選址工作的通知》（發改環資規[2017]2166號）要求，加快組織編制生活垃圾焚燒發電中長期專項規劃。國家可再生能源電價附加補貼資金優先用于列入專項規劃的項目。
2019年10月	《產業結構調整指導目錄（2019年本）》	國家發改委	城鎮垃圾、農村生活垃圾、農村生活污水、污泥及其他固體廢棄物減量化、資源化、無害化處理和綜合利用工程屬于鼓勵類產業。
2019年4月	《關于在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》	住建部、國家發改委、生態環境部等	根據分類后的干垃圾產生量及其趨勢，“宜燒則燒”“宜埋則埋”，加快以焚燒為主的生活垃圾處理設施建設，切實做好垃圾焚燒飛灰處理處置工作。
2019年1月	《關于支持服務民營企業綠色發展的意見》	生態環境部、全國工商聯	加快構建覆蓋污水處理和污泥處置成本并合理盈利的價格機制，推進污水處理服務費形成市場化，加快建立固體廢物處理收費機制。
2019年1月	《“無廢城市”建設試點工作方案》	國務院	持續提升城市固體廢物減量化、資源化、無害化水平。多措并舉，加強生活垃圾資源化利用。建設資源循環利用基地，加強生活垃圾分類，推廣可回收物利用、焚燒發電、生物處理等資源化利用方式。
2018年6月	《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》	國務院	扎實推進凈土保衛戰。到2020年，實現所有城市和縣城生活垃圾處理能力全覆蓋。推進垃圾資源化利用，大力發展垃圾焚燒發電。
2018年3月	《生活垃圾焚燒發電建設項目環境準入條件（試行）》	環保部	生活垃圾焚燒發電項目應當選擇技術先進、成熟可靠、對當地生活垃圾特性適應性強的焚燒爐。焚燒爐主要技術性能指標應滿足爐膛內焚燒溫度≥850℃，爐膛內煙氣停留時間≥2秒，焚燒爐渣熱灼減率≤5%。應采用“3T+E”控制法使生活垃圾在焚燒爐內充分燃燒，同時建立覆蓋常規污染物、特征污染物的環境監測體系，實現煙氣中一氧化碳、顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、氯化氫和焚燒運行工況指標中爐內一氧化碳濃度、燃燒溫度、含氧量在線監測，并與環境保護部門聯網。
2018年1月	《中華人民共和國水污染防治法》	環保部	環保部將污泥妥善處理處置納入污水總量減排考核。
2017年12月	《關于進一步做好生活垃圾焚燒發電廠規劃選址工作的通知》	國家發改委、住建部、國家能源局、環保部、國土資源部	從規范垃圾焚燒發電項目規劃選址工作入手，對科學編制專項規劃、超前謀劃項目選址、做好選址信息公開、強化規劃的約束性和嚴肅性等方面提出了具體的任務和要求。
2017年7月	《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》	財政部、住建部、農業部、環保部	在污水、垃圾處理領域全方位引入市場機制，推進PPP模式應用，對污水和垃圾收集、轉運、處理、處置各環節進行系統整合，實現污水處理廠網一體和垃圾處理清潔鄰利，有效實施績效考核和按效付費，通過PPP模式提升相關公共服務質量和效率。
2017年1月	《“十三五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》	國家發改委、住建部	“十三五”期間城鎮污水處理及再生利用設施建設共投資約5644億元，其中新增或改造污泥無害化處理處置設施投資294億元，新增或改造污泥（按含水率80%的濕污泥計）無害化處理處置設施能力6.01萬噸/日。其中，設市城市4.56萬噸/日，縣城0.92萬噸/日，建制鎮0.53萬噸/日。到2020年底，地級及以上城市污泥無害化處置率達到90%，其他城市達到75%；縣城力爭達到60%；重點鎮提高5個百分點，初步實現建制鎮污泥統籌集中處理處置的發展目標。“十三五”期間各省都對城鎮污泥處理處置規模進行一定上調，各省合計污泥處理處置規模達到6.01萬噸/日。
2016年12月	《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》	國家發改委、住建部	滲濾液處理設施要與垃圾處理設施同時設計、同時施工、同時投入使用，也可考慮與當地污水處理廠協同處置。對于滲濾液處理不達標的生活垃圾處理設施，要盡快開展改造工作，未建滲濾液處理設施的要在兩年內完成建設。在不達標處理設施的升級改造和庫容飽和的垃圾填埋場封場過程中，應設置有效的滲濾液收集導排設施，并及時收集利用填埋氣，減少溫室氣體排放。對垃圾滲濾液、焚燒煙氣等監測不達標的處理設施，依法及時關停整頓。人口基數大的城市，優先采用焚燒處理技術，減少原生垃圾填埋量。到2020年底，設市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區達到60%以上。
2016年10月	《關于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》	國家發改委、國土部、住建部、環保部	優化配置焚燒、填埋、生物處理等不同種類處理工藝，整合滲濾液等污染物處理環節，提高能源綜合利用效率。明確處理規模、建設期、建設水平、工藝設備配置、垃圾熱值、分期建設、運營期限、余熱利用方式等邊界條件，充分考慮煙氣、滲濾液和灰渣的處理要求。加強對垃圾焚燒過程中煙氣污染物、惡臭、飛灰、滲濾液的產生和排放情況監管。將垃圾焚燒處理設施建設作為維護公共安全、推進生態文明建設、提高政府治理能力和加強城市規劃建設管理工作的重點。到2020年底，全國設市城市垃圾焚燒處理能力占總處理能力50%以上，全部達到清潔焚燒標準。
2016年3月	《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》	國務院	做好垃圾滲濾液處理處置；加快城鎮污水處理設施和管網建設改造，推進污泥無害化處理和資源化利用，城市、縣城污水集中處理率分別達到95%和85%。健全再生資源回收利用網絡，加強生活垃圾分類回收與再生資源回收的銜接；加快城鎮垃圾處理設施建設，完善收運系統，提高垃圾焚燒處理率，做好垃圾滲濾液處理處置；建設完善煤矸石、余熱余壓、垃圾和沼氣等發電上網政策。
2015年4月	《水污染防治行動計劃》	國務院	現有污泥處理處置設施應于2017年底前基本完成達標改造，地級及以上城市污泥無害化處理處置率應于2020年底前達到90%以上。
2014年3月	《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》	國務院	提高城鎮生活垃圾無害化處理能力；完善廢舊商品回收體系和垃圾分類處理系統，加強城市固體廢棄物循環利用和無害化處置。
2013年9月	《關于加強城市基礎設施建設的意見》	國務院	以大中城市為重點，建設生活垃圾分類示范城市（區）和生活垃圾存量治理示范項目。加大處理設施建設力度，提升生活垃圾處理能力。提高城市生活垃圾處理減量化、資源化和無害化水平。2013年8月《關于加快發展節能環保產業的意見》國務院推動垃圾處理技術裝備成套化，重點發展大型垃圾焚燒設施爐排及其傳動系統、循環流化床預處理工藝技術、焚燒煙氣凈化技術和垃圾滲濾液處理技術等，重點推廣300噸/日以上生活垃圾焚燒爐及煙氣凈化成套裝備。
2011年4月	《國務院批轉住房城鄉建設部等部門關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》	國務院	加強資源利用，全面推廣廢舊商品回收利用、焚燒發電、生物處理等生活垃圾資源化利用方式，提高生活垃圾焚燒發電和填埋氣體發電的能源利用效率。垃圾處理要選擇適用技術，土地資源緊缺、人口密度高的城市要優先采用焚燒處理技術。加大對生活垃圾處理技術研發的支持力度，重點突破清潔焚燒、二噁英控制、飛灰無害化處置、滲瀝液處理等關鍵性技術，重點支持生活垃圾生物質燃氣利用成套技術裝備和大型生活垃圾焚燒設備研發，努力實現生活垃圾處理裝備自主化。
2011年3月	《城鎮污水處理廠污泥處理處置技術指南(試行)》	國家發改委、住建部	為城鎮污水處理廠污泥處理處置工作從總則、污泥的來源與性質、污泥處理處置的技術路線與方案選擇、污泥處置方式及相關技術、應急處置與風險管理等方面進行了規劃。
2010年11月	《關于加強城鎮污水處理廠污泥污染防治工作的通知》	環保部	污水處理廠應對污水處理過程產生的污泥（含初沉污泥、剩余污泥和混合污泥）承擔處理處置責任，其法定代表人或其主要負責人是污泥污染防治第一責任人。污泥處理設施（污泥穩定化和脫水設施）應當與污水處理設施同時規劃、同時建設、同時投入運行。不具備污泥處理能力的現有污水處理廠，應當在本通知發布之日起2年內建成并運行污泥處理設施。建立污泥管理臺賬和轉移聯單制度。從事污泥運輸的單位應當具有相關的道路貨物運營資質，禁止個人和沒有獲得相關運營資質的單位從事污泥運輸。
2010年4月	《關于支持循環經濟發展的投融資政策措施意見的通知》	國家發改委、人民銀行、中國銀監會、中國證監會	積極支持資源循環利用企業上市融資。充分發揮資本市場在發展循環經濟中的作用，鼓勵、支持符合條件的資源循環利用企業申請境內外上市和再融資。在符合監管要求的前提下，鼓勵企業將通過股票市場的募集資金積極投向循環經濟項目。
2010年3月	《城鎮污水處理廠污泥處理處置污染防治最佳可行技術指南（試行）》	環保部	制定了污染防治技術政策、污染防治最佳可行技術指南、環境工程技術規范。
2005年7月	《關于加快發展循環經濟的若干意見》	國務院	加快再生水利用設施建設以及城市垃圾、污泥減量化和資源化利用，降低廢物最終處置量。再生資源產生環節要大力回收和循環利用各種廢舊資源，支持廢舊機電產品再制造；建立垃圾分類收集和分選系統，不斷完善再生資源回收利用體系。
2002年9月	《關于印發推進城市污水、垃圾處理產業化發展意見的通知》	國家發展計劃委、建設部、國家環境保護總局	鼓勵社會投資主體采用BOT等特許經營方式投資或與政府授權的企業合資建設城市污水、垃圾處理設施。將城市垃圾處理經營權（包括垃圾的收集、分揀、儲運、處理、利用和經營等）進行公開招標，鼓勵符合條件的各類企業參與垃圾處理權的公平競爭。
2000年5月	《城市污水處理及污染防治技術政策》	建設部、國家環保總局、科技部	規定城市污水處理產生的污泥，應采用厭氧、好氧和堆肥等方法進行穩定化處理，也可采用衛生填埋方法予以妥善處理。經過處理后的污泥，達到穩定化和無害化要求的可農田利用，否則應按有關標準和要求進行衛生填埋處置。鼓勵垃圾焚燒余熱利用和填埋氣體回收利用,以及有機垃圾的高溫堆肥和厭氧消化制沼氣利用等。

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其中，垃圾焚燒發電在電力制度方面的主要政策如下：

垃圾焚燒發電在電力制度方面的主要政策

時間	文件	頒布部門	主要相關內容
2020年3月	《關于開展可再生能源發電補貼項目清單審核有關工作的通知》	財政部	抓緊審核存量項目信息，分批納入補貼清單。按照“成熟一批、公布一批”的原則，分階段完成補貼清單的公布。
2020年1月	《可再生能源電價附加補助資金管理辦法》	財政部、國家發改委、國家能源局	本辦法印發后需補貼的新增可再生能源發電項目，由財政部合理確定當年新增補貼總額，國家發改委、國家能源局在不超過該年度新增補貼總額內，合理確定各類需補貼的項目新增裝機規模。本辦法印發前需補貼的存量可再生能源發電項目，需符合國家能源主管部門要求，按照規模管理的需納入年度建設規模管理范圍，并按流程經電網企業審核后納入補助項目清單。
2020年1月	《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》	財政部、國家發改委、國家能源局	國家不再發布可再生能源電價附加目錄。所有可再生能源項目通過國家可再生能源信息管理平臺填報電價附加申請信息。電網企業根據財政部等部門確定的原則，依照項目類型、并網時間、技術水平等條件，確定并定期向全社會公開符合補助條件的可再生能源發電項目清單，并將清單審核情況報財政部、國家發展改革委、國家能源局。此前，三部委已發文公布的1-7批目錄內項目直接列入電網企業可再生能源發電項目補貼清單。
2016年3月	《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法》	國家發改委	電網企業（含電力調度機構）根據國家確定的上網標桿電價和保障性收購利用小時數，結合市場競爭機制，通過落實優先發電制度，在確保供電安全的前提下，全額收購規劃范圍內的可再生能源發電項目的上網電量。
2012年3月	《關于完善垃圾焚燒發電價格政策的通知》	國家發改委	以生活垃圾為原料的垃圾焚燒發電項目，均先按其入廠垃圾處理量折算成上網電量進行結算，每噸生活垃圾折算上網電量暫定為280千瓦時，并執行全國統一垃圾發電標桿電價每千瓦時0.65元（含稅）；其余上網電量執行當地同類燃煤發電機組上網電價。
2007年7月	《電網企業全額收購可再生能源電量監管辦法》	國家電力監管委員會	電網企業應當全額收購其電網覆蓋范圍內可再生能源并網發電項目的上網電量，并應當嚴格按照國家核定的可再生能源發電上網電價、補貼標準和購售電合同，及時、足額結算電費和補貼。
2005年11月	《可再生能源產業發展指導目錄》	國家發改委	垃圾焚燒發電和填埋場沼氣發電基本實現商業化。

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其中，關于垃圾焚燒、污泥處置和垃圾填埋行業的主要財政、稅收行政法規與部門規章如下：

行業主要財政、稅收行政法規與部門規章

時間	文件	頒布部門	主要相關內容
2018年10月	《關于明確環境保護稅應稅污染物適用等有關問題的通知》	財政部、國家稅務總局、生態環境部	依法設立的生活垃圾焚燒發電廠、生活垃圾填埋場、生活垃圾堆肥廠，屬于生活垃圾集中處理場所，其排放應稅污染物不超過國家和地方規定的排放標準的，依法予以免征環境保護稅。
2015年6月	《關于印發〈資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄〉的通知》	財政部、國家稅務總局	利用垃圾發電產生的電力收入業務享受即征即退100%的稅收優惠；從事垃圾處理、污泥處理處置勞務，享受即征即退70%的稅收優惠。
2009年12月	《關于公布環境保護節能節水項目企業所得稅優惠目錄（試行）的通知》	財政部、國家稅務總局、國家發改委	享受企業所得稅優惠的生活垃圾處理項目需符合下列條件：1、根據全國城鎮垃圾處理設施建設規劃等全國性規劃設立；2、專門從事生活垃圾的收集、貯存、運輸、處置；3、采用符合國家規定標準的衛生填埋、焚燒、熱解、堆肥、水泥窯協同處置等工藝，其中：水泥窯協同處置要符合國家產業政策和準入條件；4、根據國家規定獲得垃圾處理特許經營權，或符合環境保護行政主管部門規定的生活垃圾類污染治理設施運營資質條件；5、項目設計、施工和運行管理人員具備國家相應職業資格；6、按照國家法律法規要求，通過相關驗收；7、項目經設區的市或者市級以上環境保護行政主管部門總量核查；8、國務院財政、稅務主管部門規定的其他條件。
2007年12月	《中華人民共和國企業所得稅法實施條例》	國務院	符合條件的公共垃圾處理所得，自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業所得稅，第四年至第六年減半征收企業所得稅。
2006年9月	《國家鼓勵的資源綜合利用認定管理辦法》	國家發改委、財政部、國家稅務總局	經認定的生產資源綜合利用產品或采用資源綜合利用工藝和技術的企業，按國家有關規定申請享受稅收、運行等優惠政策。