土地管理法修正案有望近期提請審議土地財政迎拐點

土地財政迎拐點 2018-11-09 08:24

聚焦征地制度改革在內的土地管理法修改有了新進展：全國人大常委會已經成立了修法審議領導小組，修正草案有望近期提請審議。

10月22日至26日，十三屆全國人大常委會六次會議在京舉行，土地管理法修正案并未如外界預料提請審議。

一位立法部門知情人士對第一財經記者表示，一般情況下，今年12月份還將有一次全國人大常委會會議，土地管理法修正草案如計劃今年上會審議，12月份是一個重要的時間節點。

今年4月份發布的《全國人大常委會2018年立法工作計劃》顯示，土地管理法修改被列入其中。

全國人大常委會法工委主任沈春耀8月份曾透露，土地管理法的修改，按照今年全國人大常委會立法工作計劃，將于下半年由國務院提請審議。目前國務院有關部門正在抓緊推進起草工作。

最新進展：人大成立修法小組

自被列入全國人大常委會2018年立法工作計劃后，相關部門對土地管理法的修改加快了步伐。

第一財經記者獲悉，由全國人大環資委副主任委員王洪堯帶隊的調研組，近日在湖南和貴州就土地管理法修改工作進行專題調研，并在當地舉行調研座談會，聽取土地管理法修改的意見建議。

王洪堯表示，調研座談會與會人員關于土地管理法修改提出的意見建議非常中肯，調研組將進行詳細梳理研究，作為土地管理法修改的參考。

在調研座談會上，王洪堯表示，全國人大常委會高度重視土地管理法修改工作，已經列入2018年立法工作計劃，并成立了土地管理法修改審議領導小組。

我國現行土地管理法自1986年公布以來，歷經1988年第一次修正、1998年8月全面修訂、2004年8月第三次修正。隨著我國工業化、城鎮化的快速推進和《物權法》的公布實施，農村土地管理制度改革受到社會各界廣泛關注。

數年前，原國土部也曾醞釀起草《農村集體所有土地征收補償安置條例》，不過，因土地管理法的修改至今未能兌現，作為其配套法規的《條例》也便一直處于“研究起草”之中。

自然資源部法規司司長魏莉華2017年8月曾透露，《土地管理法修正案(草案)》已經起草完成，國務院法制辦于2017年9月征求了各部門和地方政府意見，下一步還將加快推進立法審議工作。

重點：仍是征地改革

此次土地管理法修改主要內容仍然是聚焦在農村土地制度改革，涉及農村土地征收、集體經營性建設用地入市等主要內容。

在改革過程中如何縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理規范多元保障機制，是本輪土地管理法修改主要的著眼點之一。

現任中農辦副主任、農業部副部長韓俊曾表示，征地制度改革現在面臨的問題是，征地范圍太寬，補償標準偏低，征地程序不夠規范。在改革試點中也在摸索這方面的經驗，為修改有關法律提供支撐。

我國《憲法》和《物權法》將農村集體土地征收的條件規定為公共利益的需要。至于何為“公共利益”，現行法律并未明確界定，這為地方政府可根據自己需要無限制地使用土地的征收權埋下了伏筆，且預留了較大的自主操作空間。

此外，在推進征地制度改革過程中，利益分配是一大核心問題。與地方政府征地后再出讓獲得的土地收入相比，一些地方對失地農民的補償額度相對較低，這個差距也成為此項工作推進過程中的主要矛盾所在。

農業部農村經濟研究中心研究員廖洪樂對第一財經記者表示，總體上，過往在土地增值收益分配中政府占有份額過高，作為土地所有者的集體和農民占有份額過低。

“由于我國正處于工業化和城市化快速發展時期，再加上城市與農村土地分屬于國家和農民集體，以及地方政府壟斷建設用地一級市場，因此，集體土地征收(即集體土地轉為國有建設用地)過程中產生的土地增值收益總量最大。”廖洪樂稱。

第一財經記者曾測算，在扣除征地補償等成本性支出外，自2003年的1799.1億元到2014年的8988億元，這12年間地方政府獲得的土地出讓純收益約為70433億元，年均5869億元。

廖洪樂表示，近年來城市建設用地價格上漲較快，而征地補償標準卻沒有做出相應調整，致使集體和農民在土地增值收益分配中處于更加不利的地位。

在上述全國人大調研座談會中，已有地方發改委官員建議進一步完善農村土地征收征用制度。

該官員表示，建議進一步明確征收條件，以立法形式合理界定公共利益的范圍，國務院可采用制定目錄的方式，確定公共利益的范圍，也可以采用排除法明確不得以公共利益為名進行征收的范圍。在征收補償標準方面，建議按照農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等同價同權的原則，從不同土地資源條件和供求關系考慮，實行更合理、更有效的補償標準和方式。

魏莉華在2017年8月也透露，新一次的土地管理法修訂過程總對農村土地征收制度進行了多方面的完善。

“對土地征收的公共利益進行了列舉式的界定，以兩保原則，就是保證被征地人原有生活水平不降低，長遠生計有保證的兩保原則，作為確立征地補償費用的基本原則。取消了年產值倍數法作為計算土地補償費和安置補助費的依據，在征地補償的費用中增加了對被征地農民的住房補償和社會保障的費用。”魏莉華說。

影響：土地財政還能延續嗎？

之所以外界對于土地管理法的關注甚多，很大一部分原因在于當前土地財政帶來了諸多矛盾：個別地方熱衷于征地但沒有做好對失地農民補償，政府壟斷土地一級市場帶來地價上漲等。

廖洪樂對第一財經記者表示，如果土地管理法修改完成后，短期可能不會迅速改變地方的土地財政現狀，但從長遠看肯定能對其有一個積極的影響。

一方面是部分集體建設用地可以入市后，一些企業無須再去與政府土地儲備部門那里競買土地，后者對土地供應的壟斷減弱；另一方面，地方政府的征地行為會受到進一步規范，征地補償也會相對提高，其能獲得土地增值收益會相對下降。

伴隨著修法過程，中央部委也在試圖通過一些行政措施來影響土地財政問題。

今年年初，時任國土資源部部長姜大明透露，我國將研究制定權屬不變、符合規劃條件下，非房地產企業依法取得使用權的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農村集體經營性建設用地建設租賃住房試點，推動建立多主體供應、多渠道保障租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。

對于此舉，新華社發表評論稱，政府不再壟斷住房用地，盤活非房地產企業自有土地、農村集體經營性建設用地，是貫徹中央提出的建立多主體供應、多渠道保障租購并舉“兩多一并舉”住房制度基礎性的土地制度變革，可望漸別土地財政、抑制地產投機，滿足住有所居，同時維護不動產市場穩定。

上述所提“農村集體經營性建設用地建設租賃住房”工作，原國土部和住建部已經在2017年8月底下發文件，確定北京、上海等13個城市作為試點。

此外，為支撐土地管理法修法工作，2014年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發71號文件，對農村土地制度改革涉及的農村土地征收、集體經營性建設用地入市，宅基地制度改革試點進行了頂層設計，同時決定在全國33個縣開展三項改革試點(也稱“三塊地”改革)。

廖洪樂認為，集體建設土地入市此前在南部一些沿海省份已經有不少案例，待土地管理法修改后，這些做法就獲得了一種法律上的確認，也就有可能更大規模地推廣開來。